ทฤษฎีนโยบายสาธารณะ หรือ Public policy มีความหมายโดยรวมที่กล่าวถึงแนวทางของกิจกรรม โครงการหรือกฏเกณฑ์ที่ใช้เป็นรูปแบบข้อบังคับเพื่อให้ผู้คนในสังคมปฏิบัติไปในทิศทางเดียวกัน
1.ตัวแบบสถาบัน (Institutional Model)
โธมัส อาร์.ดาย มองว่านโยบายเป็นผลผลิตของสถาบันหมายความว่านโยบายสาธารณะถูกกำหนดขึ้นจากสถาบันหลักของรัฐผู้วิเคราะห์ต้องทำความเข้าใจว่าในประเทศนั้นๆมีสถาบันใดบ้างเป็นสถาบันหลักสถาบันเหล่านี้มีหน้าที่อย่างไร
ตัวอย่างเช่นในสหรัฐอเมริกาที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยระบบประธานาธิบดีสถาบันสำคัญมีสามฝ่ายคือฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ การศึกษาจากตัวแบบนี้จะดูว่าสถาบันของทั้งสามฝ่ายมีบทบาทเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะอย่างไรมีการตรวจสอบถ่วงดุลกันอย่างไรการนำตัวแบบสถาบันไปวิเคราะห์นโยบายสาธารณะใดก็ตามต้องหาคำตอบให้ได้ว่านโยบายนั้นมีสถาบันใดเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดนโยบายสถาบันใดรับผิดชอบนำนโยบายนั้นไปปฏิบัติสถาบันใดทำหน้าที่บังคับใช้นโยบายในสังคมเช่นสภาผู้แทนราษฎรออก พ.ร.บ.คุ้มครองผู้ประสบภัยจากรถหน่วยงานที่รับผิดชอบในการนำนโยบายไปปฏิบัติคือกรมการขนส่งกรมการประกันภัย หน่วยงานที่บังคับใช้คือสำนักงานตำรวจแห่งชาติ
2. ตัวแบบกระบวนการ (Process
Model)
โธมัสอาร์.ดายมองว่านโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมืองเนื่องจากในทุกๆขั้นตอนของกระบวนการนโยบายจะมีการเมืองเข้าไปเกี่ยวข้องด้วยเสมอ เช่น - การระบุปัญหาเป็นการศึกษาว่าในขณะนี้ประชาชนประสบปัญหามีความเดือดร้อนเรื่องอะไรบางครั้ง
ข้าราชการประจำจะทำหน้าที่ในส่วนนี้ ลงพื้นที่เพื่อดูว่าประชาชนเดือดร้อนเรื่องอะไรบ้าง
- การกำหนดเป็นวาระสำหรับการตัดสินใจ ในความเป็นจริงปัญหาที่เกิดขึ้นกับประชาชนมีมากมาย
เมื่อปัญหาหนึ่งได้รับการแก้ไขปัญหาหนึ่งก็เกิดขึ้นตามมาและในบรรดาปัญหาหลากหลายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากันจำเป็นเร่งด่วนพอๆกันแต่งบประมาณในการแก้ไขปัญหามีจำกัดจึงจำเป็นต้องจัดลำดับความสำคัญของปัญหาในขั้นนี้การเมืองก็เข้ามาเกี่ยวข้อง
- การกำหนดข้อเสนอนโยบายเมื่อปัญหาได้รับการยอมรับจะถูกนำมาพิจารณาว่ามีแนวทางแก้ไข
ปัญหาได้กี่แนวทางเรียกว่าข้อเสนอ/ทางเลือกนโยบายที่มีอยู่หลายทางเลือกโดยหลักการแล้วจะต้องวิเคราะห์แต่ละทางเลือกว่ามีประโยชน์อย่างไร
- การอนุมัตินโยบายทางเลือก/ข้อเสนอนโยบายที่ให้ประโยชน์สูงสุดจะถูกอนุมัติออกมาเป็นนโยบาย
การที่ทางเลือก/ข้อเสนอใดจะได้รับเลือกย่อมมีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง
- การดำเนินนโยบาย นโยบายที่ได้รับการอนุมัติจะถูกนำไปปฏิบัติ มีส่วนราชการและข้าราชการประจำ
เป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งเราพบความจริงเสมอว่าในขั้นนี้หลายครั้งที่ข้าราชการการเมืองเข้ามาแทรก แซงการทำงานของข้าราชการประจำที่เรียกกันว่า “ล้วงลูก”
- การประเมินผลนโยบาย เมื่อดำเนินนโยบายแล้วเสร็จต้องประเมินผลนโยบายเพื่อจะรับทราบว่าการ
ดำเนิน นโยบายดังกล่าวบรรลุวัตถุประสงค์มากน้อยเพียงใด ข้อมูลที่ได้จากการประเมินผลจะนำไปใช้ประโยชน์เพื่อการตัดสินใจต่อไปว่านโย บายนั้น ๆ ควรได้รับการดำเนินการอย่างต่อเนื่องต่อไป ควรปรับปรุงแก้ไขอย่างไร หรือควรยุติแล้วกำหนดนโยบายอื่นออกมาก ขั้นนี้การเมืองก็เข้าไปเกี่ยวข้องแทรกแซง เช่น ให้ประเมินผลออกมาในทางบวกว่าประชาชนพึงพอใจมากที่สุด
ด้วยเหตุนี้ โธมัส อาร์.ดาย จึงมองว่านโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมือง ในกระบวนการนโยบายทุกขั้นตอนมีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยเสมอถ้านักศึกษาจะนำตัวแบบกระบวนการไปวิเคราะห์นโยบายสาธารณะต้องพิจารณาว่าในกระบวนการนโยบายแต่ละขั้นตอนมีการดำเนินการใดการเมืองเข้าไปยุ่งเกี่ยวในลักษณะใดการนำตัวแบบกลุ่มไปวิเคราะห์นโยบายสาธารณะจะต้องสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่านโยบายนั้นเป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคมและนโยบายที่ออกมานั้นชี้ให้เห็นว่ากลุ่มใดที่มีอิทธิพลมากกว่ากลุ่มอื่น เช่น พาดหัวข่าว “ห้ามยักษ์ค้าปลีกรุกชุมชน โชห่วยลั่น 15 วันต้องแก้” เป็นการขัดแย้งกันในผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มค้าปลีกกับกลุ่มโชห่วย ต้องดูว่ารัฐบาลตัดสินใจออกมาในลักษณะใด เอื้อประโยชน์ให้กลุ่มใดมากกว่า
3. ตัวแบบกลุ่ม (Group Model)
โธมัส อาร์.ดาย
มองว่า
นโยบายสาธารณะคือสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงดุลยภาพระหว่างกลุ่ม ในสังคมมีกลุ่มต่าง ๆ
ที่มีความต้องการหลากหลาย ผู้กำหนดนโยบายพยายามประนีประนอมผลประโยชน์ของกลุ่มต่าง
ๆ ที่มีอยู่ในสังคมให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้
แต่บางครั้งกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มมีพลังการต่อรองมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ
ทำให้นโยบายสาธารณะถูกกำหนดมาเอนเอียงไปหาผลประโยชน์ของกลุ่มนั้น
ลองนึกภาพแม่ค้าใช้คานหาบของ ถ้าตะกร้าสองใบหนักไม่เท่ากันตัวแม่ค้าจะต้องเข้าใกล้ตะกร้าใบที่หนักกว่า
เพื่อน้ำหนักจะได้สมดุล
นโยบายสาธารณะก็เช่นเดียวกันที่ต้องเอนเอียงไปหาผลประโยชน์ของกลุ่มที่มี
พลังต่อรองมากกว่า เช่น กลุ่มนายทุนเรียกร้องให้รัฐบาลสร้างที่จอดรถกลางเมือง
ในขณะที่กลุ่มอนุรักษ์เรียกร้องให้รัฐบาลสร้างสวนสาธารณะ
กลุ่มนายทุนมีอิทธิพลมากกว่ากลุ่มอนุรักษ์รัฐบาลก็ต้องสร้างที่จอดรถ
แต่ถ้าเหตุการณ์เปลี่ยนกลุ่มอนุรักษ์มีอิทธิพลเพิ่มขึ้นเท่า ๆ
กับกลุ่มนายทุนรัฐบาลก็ต้องเปลี่ยนนโยบายเพื่อประสานประโยชน์ทั้งสองกลุ่ม ให้ได้
เช่น บนดินเป็นสวนสาธารณะใต้ดินเป็นที่จอดรถ เกิดความสมดุลระหว่างกลุ่ม (Group Equilibrium)
4. ตัวแบบผู้นำ (Elite Model)
โธมัส อาร์.ดาย
มองว่า
นโยบายสาธารณะสะท้อนให้เห็นถึงความต้องการหรือรสนิยมของผู้นำ
(ไม่ใช่ความต้องการของประชาชน) ผู้นำ (Elite)
เป็นคนกลุ่มเล็ก ๆ ในสังคมที่มีอำนาจทางการเมือง
แต่ประชาชนซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่กลับไม่มีอำนาจทางการเมืองดังนั้นผู้นำจะกำหนดนโยบายที่เอื้อประโยชน์หรือตอบสนองความต้องการของผู้นำ
แล้วสั่งการลงมาสู่ข้าราชการให้ทำหน้าที่นำนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผล
ผลของการดำเนินนโยบายจะตกอยู่กับประชาชนในลักษณะของ Top Down โดยประชาชนไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมใดๆเลยเช่น ภาพยนตร์ไทยเรื่องโหมโรงสะท้อนให้เห็นการกำหนดนโยบายตามตัวแบบผู้นำ
เมื่อผู้นำทางการเมืองห้ามการเล่นดนตรีไทย ห้ามแสดงลิเกในที่สาธารณะ
แต่ประชาชนอยากจึงแสดงกันแบบหลบๆ ซ่อนๆ
นโยบายนี้จึงไม่ได้สะท้อนความต้องการของประชาชนเป็นเพียงความต้องการของผู้
นำเท่านั้น
นโยบายที่กำหนดออกมาจากความต้องการของผู้นำฝ่ายเดียวไม่สนใจความต้องการของ
ประชาชนจะทำให้นโยบายนั้นถูกต่อต้านเป็นระยะๆ เช่น โครงการท่อก๊าซ
หรือการก่อสร้างประตูระบายน้ำลำน้ำปิงที่คัดค้านกันมาตั้งแต่ปลายปีที่แล้ว
นโยบายนี้เกิดจากการประชุมรัฐมนตรีนอกสถานที่ที่เชียงใหม่แล้วที่ประชุมยก
ปัญหาน้ำท่วมเชียงใหม่ขึ้นมา
พื้นที่ที่จะก่อสร้างเป็นพื้นที่ของเมืองโบราณเวียงกุมกามที่กำลังเสนอให้
เป็นมรดกโลก ถ้าดำเนินการก่อสร้างก็จะไปขัดกับ พ.ร.บ.โบราณสถาน แต่
ครม.กลับอนุมัติโครงการออกมาโดยที่ประชาชนในพื้นที่ไม่ได้มีส่วนร่วมรู้เห็น เลย
แถมมีเบื้องลึกว่ามีนักธุรกิจสร้างรีสอร์ทอยู่ต้นน้ำ การมีฝายกั้นน้ำเป็นระยะ ๆ
ทำให้เรือบรรทุกนักท่องเที่ยวไปถึงรีสอร์ทไม่สะดวกจำต้องรื้อฝาย
5. ตัวแบบมีเหตุผล (Rational Model)
โธมัส อาร์.ดาย
มองว่า
นโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงผลประโยชน์สูงสุดต่อสังคมส่วนรวม
นโยบายสาธารณะใด ๆ ก็ตามที่ถูกกำหนดขึ้นมาต้องเป็นนโยบายที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดในทุกๆ
ด้านไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม
และเกิดประโยชน์ต่อทุกฝ่ายทุกกลุ่มในสังคม เช่น
1) ปัจจัยนำเข้าที่ใช้ประกอบในการตัดสินใจ
ผู้ตัดสินใจต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับทรัพยากรทั้งหมด
ต้องรู้ว่ามีทรัพยากรทั้งหมดมีจำนวนเท่าไหร่ เป็นประเภทใดบ้าง
ต้องมีข้อมูลครบถ้วนทุกประเภท
อย่างนักศึกษาตัดสินใจซื้อรถยนต์สักคันเบื้องต้นต้องรู้ว่าตัวเองมีเงินเท่า ไหร่
รวมเงินบำรุงรักษารถยนต์ตลอดอายุการใช้งานด้วย มีข้อมูลรถยนต์ที่ต้องการจะซื้อตามสเป็ก
หาข้อมูลให้ครบทุกยี่ห้อ
2) ในกระบวนการตัดสินใจต้องกำหนดเป้าหมายที่สมบูรณ์ในการดำเนินงาน
ต้องรู้ว่าประชาชนมีปัญหาอะไรบ้างต้องรู้ครบทุกปัญหา
การแก้ไขปัญหาเหล่านั้นมีเป้าหมายอย่างไรบ้าง
และต้องให้ค่าน้ำหนักเพื่อจะทราบว่าปัญหาใดมีความสำคัญมากน้อยกว่ากันอย่าง ไร
ขั้นตอนนี้ถือเป็นความยากที่จะรู้ปัญหาของประชาชนทุกปัญหา
ยิ่งการให้ค่าน้ำหนักยิ่งยากที่จะบอกว่าปัญหาใดสำคัญกว่ากัน ปัญหาหนึ่ง ๆ
จะสำคัญแตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่
3) กำหนดค่านิยมและทรัพยากรอื่น ๆ ให้ครบพร้อมให้ค่าน้ำหนัก
เช่น ความเชื่อ วัฒนธรรม
การให้ค่าน้ำหนักคือการจัดลำดับความสำคัญเพื่อจะดูว่าอะไรสำคัญมากน้อยกว่า กัน
4) เตรียมทางเลือกในการแก้ไขปัญหาให้ครบทุกทางเลือก
5) คาดคะเนผลที่จะเกิดขึ้น ค่าใช้จ่ายที่จะใช้ในแต่ละทางเลือก
6) คำนวณผลสุดท้ายของแต่ละทางเลือก
7) เปรียบเทียบผลของแต่ละทางเลือก
เลือกทางเลือกที่เกิดผลประโยชน์สูงสุด ทางเลือกนี้จะถูกนำไปกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะ แต่ในทางปฏิบัติจริงการดำเนินการในลักษณะเหล่านี้ต้องใช้เวลานานมาก แค่เราจะซื้อรถยนต์สักคันคงไม่คิดมากขนาดนี้
เรามักจะมีตัวเลือกอยู่ในใจอยู่แล้วแค่หาข้อมูลมาประกอบเพื่อบ่งชี้ว่าเรา
ได้เลือกแล้ว หรือการดำเนินงานในส่วนราชการ เช่น คัดเลือกบุคลากรไปดูงานต่างประเทศ
ถ้าใช้ Rational Model ก็ต้องมีเกณฑ์คุณสมบัติ
ดูว่าผู้ที่เข้าเกณฑ์เหล่านี้มีใครบ้างให้มาสอบแข่งขันกันเพื่อหา The Best ที่จะได้รับทุน แต่ในความเป็นจริงไม่ได้ทำแบบนี้
การตัดสินใจตามตัวแบบมีเหตุมีผลทำได้ยาก เสียเวลา เสียค่าใช้จ่าย
บางครั้งผู้วิเคราะห์อาจไม่มีความรู้เพียงพอในการวิเคราะห์
แต่ถ้าทำได้จะดีมากเพราะทุกอย่างได้ผ่านการกลั่นกรอง วิเคราะห์
พิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วนแล้ว
6. ตัวแบบส่วนเพิ่ม (Incremental Model) หรือตัวแบบเฉพาะส่วนที่เปลี่ยนแปลง
โธมัสอาร์.ดายมองว่านโยบายสาธารณะคือสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงการดำเนินการในอดีตการกำหนดนโยบายมักจะนำนโยบายในอดีตมาเป็นเกณฑ์
เมื่อก่อนทำอะไรก็ปรับปรุง ดัดแปลง แก้ไขออกมาเป็นนโยบายใหม่
ในทางวิชาการมองว่าตัวแบบส่วนเพิ่มเป็นกลยุทธ์ทางการเมืองที่ดี เช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคไม่ใช่นโยบายใหม่แต่เป็นการแต่งตัวใหม่เพราะในอดีตรัฐบาลมีนโยบายด้านสุขภาพอยู่แล้วแค่นำมาดัดแปลงแล้วนำเสนอในชื่อใหม่เท่านั้น
การใช้ตัวแบบส่วนเพิ่มในการวิเคราะห์นโยบายจะต้องดูว่านโยบายที่กำลังวิเคราะห์อยู่นี้เคยมีมาแล้วในอดีตหรือไม่ ถ้ามีในอดีตมีลักษณะใด
นำมาปรับปรุง เพิ่มเติม
แก้ไขออกมาเป็นนโยบายใหม่อย่างไรตัวแบบส่วนเพิ่มมีความเป็นไปได้ในการปฏิบัติมากกว่าเพราะไม่ต้องศึกษาหาข้อมูลกันใหม่ทั้งหมดและเป็นกลยุทธ์ทางการเมืองที่ดีเนื่องจากการกำหนดนโยบายใหม่
ๆ ออกมาเลยอาจทำให้เกิดการคัดค้านต่อต้าน แต่ถ้าดัดแปลงจากของเดิมค่อย ๆ
เปลี่ยนแปลงในสิ่งที่เคยทำมาแล้วการคัดค้านจะมีน้อยกว่า ประชาชนยอมรับได้ง่ายขึ้น
7. ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game Theory Model)
โธมัส อาร์.ดายมองว่านโยบายสาธารณะที่ถูกกำหนดออกมาเป็นทางเลือกที่มีเหตุผลท่ามกลางสถานการณ์ที่มีการแข่งขันอย่างในการเล่นเกมต้องมีผู้เล่นสองฝ่ายขึ้นไปเราไม่อาจรู้ได้ว่าคู่แข่งของเราคิดอะไรและจะทำอะไร
ได้แต่คาดเดาว่าเขาน่าจะทำอย่างนั้นน่าจะทำอย่างนี้แล้วเราก็ตัดสินใจกำหนดนโยบายตามการคาดเดาดังกล่าวเป็นการตัดสินใจอย่างมีเหตุผลแล้วแต่อาจทำให้เราแพ้หรือชนะก็ได้เพราะเราไม่รู้ว่าคู่แข่งคิดอะไรถ้าแพ้ก็เสียหายน้อยหน่อยเนื่องจากได้พิจารณามารอบคอบแล้ว เช่น
การขับรถบนถนนเลนเดียวที่วิ่งสวนทางกันไม่ได้
เมื่อมีรถสองคันขับเข้ามาประจันหน้ากัน ต่างฝ่ายต่างเดาใจกัน
ถ้าเราลุยฝ่ายตรงข้ามหลบเราก็ชนะฝ่ายตรงข้ามแพ้แบบเสียหายน้อย
ถ้าเราหลบฝ่ายตรงข้ามลุยเราแพ้แบบเสียหายน้อยถ้าต่างฝ่ายต่างหลบลงข้างทางทั้งคู่ก็เสียหายน้อย
แต่ถ้าต่างคนต่างลุยย่อมเสียหายมหาศาลถึงขั้นบาดเจ็บล้มตายได้
8. ตัวแบบทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Model)
ในมุมมองของทฤษฎีทางเลือกสาธารณะมองว่าปัจเจกบุคคลแต่ละคนมีเหตุผลในความมีเหตุผลทุกคนย่อมแสวงหาอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับตนเองนักการเมืองอยากได้ชัยชนะในการเลือกตั้งผู้บริโภคอยากได้สินค้าและบริการที่ถูกที่สุดดีที่สุดข้าราชการอยากได้ชื่อเสียงเกียรติยศตำแหน่งตัวแบบทางเลือกสาธารณะจึงมองว่านโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจร่วมกันโดยคำนึงถึงความต้องการของปัจเจกบุคคลจึงต้องเปิดทางเลือกหลายๆทางให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้ตัดสินใจเลือกในสิ่งที่ตรงความต้องการมากที่สุดด้วยความเชื่อที่ว่าทุกคนย่อมเลือกสิ่งที่ดีที่สุดสำหรับตนเองเช่นนโยบายถ่ายโอนภารกิจของรัฐบางภารกิจให้เอกชนดำเนินการมีเอกชนหลายหน่วยงานเข้ามาดำเนินการในภารกิจนั้นในรูปแบบที่หลากหลายทำให้ประชาชนได้เลือกใช้บริการรูปแบบที่ตรงใจตนเองมากที่สุด
อย่างโทรศัพท์ก็มีหลายเครือข่ายให้เลือก
9. ตัวแบบระบบ (Systems Model)
โธมัส อาร์.ดาย
มองว่า นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของระบบปัจจัยนำเข้าอาจจะเป็นข้อเรียกร้องต้องการ
(Demands) หรือการสนับสนุนจากประชาชน
(Supports) จะถูกนำเข้าสู่ระบบการเมืองเพื่อกลั่นกรองแล้วตัดสินใจออกมาเป็นนโยบาย
สาธารณะ ดังนั้นนโยบายสาธารณะจึงเป็นผลผลิตของระบบ ผลของนโยบายจะตกอยู่กับประชาชน
โดยจะประเมินว่านโยบายดังกล่าวตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากน้อยเพียงใดจากFeedback
ที่ย้อนกลับมา เช่น คนกรุงเทพฯ
มีปัญหาการจราจรติดขัดอยากให้รัฐบาลสร้างถนนเพิ่มจากนั้นก็ประเมินผลว่าสร้างถนนแล้วการจราจรยังติดขัดอีกหรือไม่
ถ้ายังติดขัดอยู่ก็เป็น Feedback กลับเข้าสู่รัฐบาลอีกรอบหนึ่ง
รัฐบาลก็ต้องคิดว่าควรแก้ไขหรือกำหนดนโยบายใดออกมาตัวแบบระบบสามารถนำไปวิเคราะห์ได้หลากหลายจนกลายเป็นตัวแบบอเนกประสงค์
แต่อาจารย์อยากให้ใช้ตัวแบบอื่นมากกว่าตัวแบบนี้ง่ายเกินไป
ทั้ง 9 ตัวแบบที่กล่าวไปจะให้คำตอบได้ว่าใครเป็นผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ
ใช้หลักเกณฑ์ใดในการกำหนด บางตัวแบบใช้วิเคราะห์ได้บางนโยบาย เช่น ตัวแบบกลุ่ม
ตัวแบบผู้นำ ตัวแบบส่วนเพิ่ม บางตัวแบบวิเคราะห์ได้ทุก ๆ นโยบาย เช่น ตัวแบบสถาบัน
ตัวแบบกระบวนการ
ตัวแบบระบบสามารถนำไปใช้ได้อย่างกว้างขวางตัวแบบมีเหตุผลแทบจะใช้ไม่ได้เลยในสภาพความเป็นจริง